本文内容转载自微信公众号“自然资源部”
近日，自然资源部办公厅印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（自然资办发〔2023〕47号，以下简称《政策指引》，点击文件名可查看详情）。为各级自然资源部门更好理解并推动工作，部组织了《政策指引》解读视频培训会。会上，自然资源部国土空间规划局主要负责同志代表部就相关内容进行了解读。
落实党中央要求，顺应时代发展
贯彻落实党中央要求。2015年12月中央城市工作会议就要求要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。党的十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。党的二十大报告中进一步要求要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。为落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》的有关要求，自然资源部出台了第一部国土空间规划的“政策指引”，以支持城市更新。
积极履行自然资源部门职责。《土地管理法》和《城乡规划法》赋予自然资源部门的土地和规划管理职责也同样适用在城市更新行动中。在今年8月底全国国土空间规划工作会议上，自然资源部党组书记、部长王广华要求加快详细规划编制实施，全面传导实施总体规划要求，为城市更新行动、历史文化遗产保护，转变超大特大城市发展方式提供规划依据。
及时回应地方期盼。工作调研中也发现，城市更新的体制机制存在障碍和政策堵点，具体表现在传统的规划管理、标准规范、政策工具以及商业模式等，有无法适应党中央部署城市更新行动工作要求的地方。因此，制定支持城市更新的规划和土地政策指引，主要是为了让各地在推动城市更新工作中，能够更好地创新规划编制和实施管理机制，探索适应城市更新的路径和方法。
顺应时代发展需要。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市更新成为国土空间全域范围内持续完善功能、优化布局、提升环境品质、激发经济社会活力的空间治理活动。在这个历史时点上，亟需通过《政策指引》坚持国土空间规划引领、加强规划与土地政策衔接、统一和规范国土空间用途管制。
规划引领、激发活力
将城市更新融入国土空间规划体系。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》建立“五级三类”国土空间规划体系。《政策指引》明确各级各类的国土空间规划应充分适应城市高质量发展的需要，将城市更新的规划要求纳入到国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强实施管理。特别是当前市县级国土空间总体规划的编制工作基本完成，正在加快报批，详细规划和专项规划已经成为今后一个阶段的工作重点。因此，要把城市更新工作的有关要求贯穿到总体规划、详细规划、专项规划中。
总体规划层面。规划编制的方法和实施管理有相应的调整。首先，在市县域层面，要明确所在城市的更新在规划方面的总体要求，总体规划要发挥优化空间布局的作用，要明确城市更新在总体规划工作中的重点和近期行动计划的内容，制定城市更新的规划目标、实施策略、规划重点、管控引导等措施，要明确更新对象和更新范围。其次，在城区层面，针对存量空间地区，要进一步明确更新区域和重大更新项目，拟定近期的城市更新任务清单，纳入到总体规划的近期行动计划。
详细规划层面。分为更新规划单元和更新实施单元两个层级。首先，更新规划单元层级，根据总体规划明确的更新规划单元来编制详细规划，分解落实总体规划的有关要求，明确更新规划单元的发展定位、主导功能、建设规模总量等，对于城市更新对象的更新方式提出指引措施。在传导总体规划到更新规划单元的详细规划过程中，要按照总体规划的思路来逐级逐步落实。其次，更新实施单元层级，更新实施单元的详细规划，要安排细化更新规划单元的各项规划管控和引导措施。过程中，可能会因为原权利人、市场主体以及政府之间对于城市更新的不同认识、不同考虑，需要做大量的协调工作。要根据更新项目的规划情形来制定新的规划条件，依法依规按程序进行动态维护和修改，保证城市更新项目规划管控的精准性和合理性。依据总体规划编制更新规划单元的详细规划，依据实际的需求编制更新实施单元的详细规划，是预先安排与市场需求的结合，是刚性与弹性的兼顾。这两层级详细规划之间，必须要依法依规按程序办理，关键在于要保障利益相关方的诉求，更好地使更新实施单元的详细规划成为抓好城市更新工作的重要手段，来促进多元主体的互动，提高规划实施和未来项目运营的水平，推动城市更新的顺利开展。
专项规划层面，在城市更新的过程中，不完全是地上既有建筑物的更新，还包括地下空间、历史保护地区，以及公共服务设施、市政基础设施的更新。规划的相应内容就会涉及相关的专项规划，因此，专项规划要因地制宜、多措并举适应城市更新的需要。需要注意的是，如果专项规划的内容涉及详细规划调整，必须依法履行调整程序。
改进国土空间规划方法。为更好发挥规划的引领作用，改进规划方法势在必行。首先，必须开展针对性的调查，特别要利用好自然资源部门的优势，梳理好、用好国土调查、地籍调查、不动产登记有关的权益信息，夯实规划基础。其次，要做好国土空间规划体检评估，针对更新特点进行评估更有利于明确更新的规划导向，结合更新特点要求来提高详细规划的适应性和对市场的及时响应能力。
再次，更新过程中要加强各相关专题研究，更新过程是激发城市活力、营造高品质环境的过程。因此，要特别强调深入应用城市设计方法，树立大设计观，加强城市更新项目的运营维护和收益分配，以及建筑工程投资测算等方面的专题研究。研究结论要按程序纳入到详细规划，成为规划实施的重要参考依据。
最后，更新过程要注意搭建平台，更新过程是合作协商的空间治理过程，政府部门和责任规划师，以及规划更新对象涉及的基层群众，都要成为协商合作的主体。
政策融合、突破瓶颈
自然资源部门要牢记“严守资源安全底线，优化国土空间布局，促进绿色低碳发展，维护资源资产权益”四个工作定位，作为支持城市更新的重要工作原则。在《政策指引》起草过程中，也逐步明确了三个政策价值取向。首先应当坚持民生公益来提高人居环境的品质。第二要坚持节约集约，优化国土空间布局。第三要充分尊重权益，来激发多元主体的活力，这三个方面是贯穿《政策指引》重要的政策价值取向。《政策指引》主要包括五个方面政策导向内容。
优化核定容积率。城市更新不是简单的以旧换新，不能通过简单的增容来解决更新问题。城市更新目的是要保障民生，首先，应以激励公益贡献为导向，如果需要新增容积率，应当指向保障居民的基本生活需求、补足短板，即在对周边不产生负面影响的前提下，实施城市基础设施、公共服务设施、公共安全设施，以及老旧小区成套房改造等项目。其次，奖励或转移容积率应以“两多”为导向，即在城市更新项目的规划条件之外，如果能够多保留不可移动文物历史建筑，能够多无偿移交未来开发出来的公共服务设施，能做出更多公益性贡献，按照相应的面积，可以给予一定的奖励。此外，新增的建筑量直接涉及民生改善的，可不计入容积率。
鼓励用地功能转换兼容。城市发展中土地混合使用是一个必然的趋势，这是增强城市活力、提高城市实际功能效益的重要手段，要从简单机械化的功能切割转向土地用地功能的兼容，要允许非公益向公益以及公益之间互转等。在制定配套的细则中，要明确正负面清单和比例管控的要求，加强后期的监管，使得功能转换以后的使用和运营的手续管理能够指向对民生的改善，指向公共服务的补足。
推动复合利用土地。在符合安全使用的各种国家标准规范前提下，推动城市更新的复合利用和节约利用来方便群众的生活。如通过土地组合出让的方式，统筹地上地下空间，分层设置权益，提高土地节约集约利用水平。
细化年限税费地价计收规则。适应市场的需求，鼓励灵活确定土地出让年限和租赁的年期，以“无收益、不缴税”为原则，更新项目可依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策，此外，要加强对国有建设用地使用税的征管。同时鼓励优化地价计收规则。
妥善解决历史遗留问题。要依法依规尊重历史，公平、公正、包容、审慎。如在今年印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）中，明确超大特大城市以及城区人口300万以上的城中村改造项目，对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续。所以在更新中解决历史遗留问题时，要认真把握好政策边界。
此外，需要强调的两个问题。
在支持城市更新中要注意防范廉政风险和法律风险，要依法行政。
《政策指引》的出台是明确导向，引导各地因地制宜制定具体的政策规定。比如，在强化土地合同监管中，对于未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。以上所指的合同包括城市更新项目涉及的土地使用权出让合同或履约监管协议等合同，纳入合同的“规划条件、产业准入和生态环境保护要求”应有明确法律法规规定。对于国有建设用地使用权出让合同，规划条件是《民法典》和《城乡规划法》明确规定需纳入其中的内容，但尚无关于产业准入和生态环境保护要求需纳入的法律规定。对于集体经营性建设用地使用权出让合同，《土地管理法实施条例》规定，未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。对于相关的履约监管协议，可由相应监管部门根据《文物保护法》《环境保护法》《土壤污染防治法》等法律法规提出相关产业准入和生态环境保护要求纳入其中，并实施监督管理。
在支持城市更新中，要守好底线。
要吃透部已印发的《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）文件精神，坚持以国土空间规划作为用地依据，强化土地利用计划管控约束，落实永久基本农田特殊保护要求，规范耕地占补平衡，稳妥有序落实耕地进出平衡，严守生态保护红线，严控新增城镇建设用地，严格执行土地使用标准，加大存量土地盘活处置力度，切实维护群众合法权益。特别强调，各地在制定支持城市更新的规划和土地政策中，要坚持“多规合一”要求，不得以专项规划、片区策划、实施方案、城市设计方案等替代详细规划，设置规划条件，核发规划许可。
各地在支持城市更新的工作中，要结合实际，因地制宜制定各省市的政策指引，并及时总结经验，分析问题和矛盾。部也将根据各地成熟且有效的经验，不断提炼总结，适时优化迭代，更好地支持推动城市更新工作。
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近日，自然资源部办公厅印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（自然资办发〔2023〕47号，以下简称《政策指引》，点击文件名可查看详情）。为各级自然资源部门更好理解并推动工作，部组织了《政策指引》解读视频培训会。会上，自然资源部国土空间规划局主要负责同志代表部就相关内容进行了解读。
落实党中央要求，顺应时代发展
贯彻落实党中央要求。2015年12月中央城市工作会议就要求要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。党的十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。党的二十大报告中进一步要求要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。为落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》的有关要求，自然资源部出台了第一部国土空间规划的“政策指引”，以支持城市更新。
积极履行自然资源部门职责。《土地管理法》和《城乡规划法》赋予自然资源部门的土地和规划管理职责也同样适用在城市更新行动中。在今年8月底全国国土空间规划工作会议上，自然资源部党组书记、部长王广华要求加快详细规划编制实施，全面传导实施总体规划要求，为城市更新行动、历史文化遗产保护，转变超大特大城市发展方式提供规划依据。
及时回应地方期盼。工作调研中也发现，城市更新的体制机制存在障碍和政策堵点，具体表现在传统的规划管理、标准规范、政策工具以及商业模式等，有无法适应党中央部署城市更新行动工作要求的地方。因此，制定支持城市更新的规划和土地政策指引，主要是为了让各地在推动城市更新工作中，能够更好地创新规划编制和实施管理机制，探索适应城市更新的路径和方法。
顺应时代发展需要。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，城市更新成为国土空间全域范围内持续完善功能、优化布局、提升环境品质、激发经济社会活力的空间治理活动。在这个历史时点上，亟需通过《政策指引》坚持国土空间规划引领、加强规划与土地政策衔接、统一和规范国土空间用途管制。
规划引领、激发活力
将城市更新融入国土空间规划体系。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》建立“五级三类”国土空间规划体系。《政策指引》明确各级各类的国土空间规划应充分适应城市高质量发展的需要，将城市更新的规划要求纳入到国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强实施管理。特别是当前市县级国土空间总体规划的编制工作基本完成，正在加快报批，详细规划和专项规划已经成为今后一个阶段的工作重点。因此，要把城市更新工作的有关要求贯穿到总体规划、详细规划、专项规划中。
总体规划层面。规划编制的方法和实施管理有相应的调整。首先，在市县域层面，要明确所在城市的更新在规划方面的总体要求，总体规划要发挥优化空间布局的作用，要明确城市更新在总体规划工作中的重点和近期行动计划的内容，制定城市更新的规划目标、实施策略、规划重点、管控引导等措施，要明确更新对象和更新范围。其次，在城区层面，针对存量空间地区，要进一步明确更新区域和重大更新项目，拟定近期的城市更新任务清单，纳入到总体规划的近期行动计划。
详细规划层面。分为更新规划单元和更新实施单元两个层级。首先，更新规划单元层级，根据总体规划明确的更新规划单元来编制详细规划，分解落实总体规划的有关要求，明确更新规划单元的发展定位、主导功能、建设规模总量等，对于城市更新对象的更新方式提出指引措施。在传导总体规划到更新规划单元的详细规划过程中，要按照总体规划的思路来逐级逐步落实。其次，更新实施单元层级，更新实施单元的详细规划，要安排细化更新规划单元的各项规划管控和引导措施。过程中，可能会因为原权利人、市场主体以及政府之间对于城市更新的不同认识、不同考虑，需要做大量的协调工作。要根据更新项目的规划情形来制定新的规划条件，依法依规按程序进行动态维护和修改，保证城市更新项目规划管控的精准性和合理性。依据总体规划编制更新规划单元的详细规划，依据实际的需求编制更新实施单元的详细规划，是预先安排与市场需求的结合，是刚性与弹性的兼顾。这两层级详细规划之间，必须要依法依规按程序办理，关键在于要保障利益相关方的诉求，更好地使更新实施单元的详细规划成为抓好城市更新工作的重要手段，来促进多元主体的互动，提高规划实施和未来项目运营的水平，推动城市更新的顺利开展。
专项规划层面，在城市更新的过程中，不完全是地上既有建筑物的更新，还包括地下空间、历史保护地区，以及公共服务设施、市政基础设施的更新。规划的相应内容就会涉及相关的专项规划，因此，专项规划要因地制宜、多措并举适应城市更新的需要。需要注意的是，如果专项规划的内容涉及详细规划调整，必须依法履行调整程序。
改进国土空间规划方法。为更好发挥规划的引领作用，改进规划方法势在必行。首先，必须开展针对性的调查，特别要利用好自然资源部门的优势，梳理好、用好国土调查、地籍调查、不动产登记有关的权益信息，夯实规划基础。其次，要做好国土空间规划体检评估，针对更新特点进行评估更有利于明确更新的规划导向，结合更新特点要求来提高详细规划的适应性和对市场的及时响应能力。
再次，更新过程中要加强各相关专题研究，更新过程是激发城市活力、营造高品质环境的过程。因此，要特别强调深入应用城市设计方法，树立大设计观，加强城市更新项目的运营维护和收益分配，以及建筑工程投资测算等方面的专题研究。研究结论要按程序纳入到详细规划，成为规划实施的重要参考依据。
最后，更新过程要注意搭建平台，更新过程是合作协商的空间治理过程，政府部门和责任规划师，以及规划更新对象涉及的基层群众，都要成为协商合作的主体。
政策融合、突破瓶颈
自然资源部门要牢记“严守资源安全底线，优化国土空间布局，促进绿色低碳发展，维护资源资产权益”四个工作定位，作为支持城市更新的重要工作原则。在《政策指引》起草过程中，也逐步明确了三个政策价值取向。首先应当坚持民生公益来提高人居环境的品质。第二要坚持节约集约，优化国土空间布局。第三要充分尊重权益，来激发多元主体的活力，这三个方面是贯穿《政策指引》重要的政策价值取向。《政策指引》主要包括五个方面政策导向内容。
优化核定容积率。城市更新不是简单的以旧换新，不能通过简单的增容来解决更新问题。城市更新目的是要保障民生，首先，应以激励公益贡献为导向，如果需要新增容积率，应当指向保障居民的基本生活需求、补足短板，即在对周边不产生负面影响的前提下，实施城市基础设施、公共服务设施、公共安全设施，以及老旧小区成套房改造等项目。其次，奖励或转移容积率应以“两多”为导向，即在城市更新项目的规划条件之外，如果能够多保留不可移动文物历史建筑，能够多无偿移交未来开发出来的公共服务设施，能做出更多公益性贡献，按照相应的面积，可以给予一定的奖励。此外，新增的建筑量直接涉及民生改善的，可不计入容积率。
鼓励用地功能转换兼容。城市发展中土地混合使用是一个必然的趋势，这是增强城市活力、提高城市实际功能效益的重要手段，要从简单机械化的功能切割转向土地用地功能的兼容，要允许非公益向公益以及公益之间互转等。在制定配套的细则中，要明确正负面清单和比例管控的要求，加强后期的监管，使得功能转换以后的使用和运营的手续管理能够指向对民生的改善，指向公共服务的补足。
推动复合利用土地。在符合安全使用的各种国家标准规范前提下，推动城市更新的复合利用和节约利用来方便群众的生活。如通过土地组合出让的方式，统筹地上地下空间，分层设置权益，提高土地节约集约利用水平。
细化年限税费地价计收规则。适应市场的需求，鼓励灵活确定土地出让年限和租赁的年期，以“无收益、不缴税”为原则，更新项目可依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策，此外，要加强对国有建设用地使用税的征管。同时鼓励优化地价计收规则。
妥善解决历史遗留问题。要依法依规尊重历史，公平、公正、包容、审慎。如在今年印发的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）中，明确超大特大城市以及城区人口300万以上的城中村改造项目，对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续。所以在更新中解决历史遗留问题时，要认真把握好政策边界。
此外，需要强调的两个问题。
在支持城市更新中要注意防范廉政风险和法律风险，要依法行政。
《政策指引》的出台是明确导向，引导各地因地制宜制定具体的政策规定。比如，在强化土地合同监管中，对于未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。以上所指的合同包括城市更新项目涉及的土地使用权出让合同或履约监管协议等合同，纳入合同的“规划条件、产业准入和生态环境保护要求”应有明确法律法规规定。对于国有建设用地使用权出让合同，规划条件是《民法典》和《城乡规划法》明确规定需纳入其中的内容，但尚无关于产业准入和生态环境保护要求需纳入的法律规定。对于集体经营性建设用地使用权出让合同，《土地管理法实施条例》规定，未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。对于相关的履约监管协议，可由相应监管部门根据《文物保护法》《环境保护法》《土壤污染防治法》等法律法规提出相关产业准入和生态环境保护要求纳入其中，并实施监督管理。
在支持城市更新中，要守好底线。
要吃透部已印发的《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》（自然资发〔2023〕90号）文件精神，坚持以国土空间规划作为用地依据，强化土地利用计划管控约束，落实永久基本农田特殊保护要求，规范耕地占补平衡，稳妥有序落实耕地进出平衡，严守生态保护红线，严控新增城镇建设用地，严格执行土地使用标准，加大存量土地盘活处置力度，切实维护群众合法权益。特别强调，各地在制定支持城市更新的规划和土地政策中，要坚持“多规合一”要求，不得以专项规划、片区策划、实施方案、城市设计方案等替代详细规划，设置规划条件，核发规划许可。
各地在支持城市更新的工作中，要结合实际，因地制宜制定各省市的政策指引，并及时总结经验，分析问题和矛盾。部也将根据各地成熟且有效的经验，不断提炼总结，适时优化迭代，更好地支持推动城市更新工作。
