本文内容转载自微信公众号“广东自然资源”
为全面贯彻党的二十大精神，落实省委、省政府关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”的决策部署，切实做好自然资源要素支撑保障，推进县域经济、新型城镇化和乡村振兴高质量发展，有力促进城乡区域协调发展，省自然资源厅近日正式印发《广东省自然资源厅关于加强自然资源要素保障 助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》（以下简称《通知》），并就《通知》内容进行政策解读。
01 制定背景
根据《中共广东省委关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的决定》《中共广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅关于全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的实施意见》等文件要求，省直部门需制定N项配套支持政策，其中自然资源政策由我厅牵头负责。为落实省委、省政府关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”的决策部署，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，切实做好自然资源要素支撑保障，促进城乡区域协调发展，我厅借鉴兄弟省份的经验，结合我省实际，围绕强化用地、用海、用林、用矿等自然资源要素支撑方面，研究制定了《广东省自然资源厅关于加强自然资源要素保障 助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》。
02 主要内容
《通知》主要聚焦县域总体发展水平低、土地碎片化程度高、土地利用效率低等问题，围绕“强县、兴镇、富村”目标要求，提出进一步加强县域国土空间保障、强化用地用海用林用矿要素支撑、推进全域土地综合整治、提升资源利用效率等政策措施，主要内容如下：
◉ 强化要素倾斜支持县域高质量发展
一是围绕“强县、兴镇、富村”总体目标要求，提出加强国土空间规划保障。一方面，鼓励有条件的乡镇按照详细规划深度编制镇级国土空间总体规划；鼓励在编制乡镇国土空间总体规划时，一并编制村庄规划，并同时报批。另一方面，在符合规定程序前提下，57个县（市）的乡镇国土空间总体规划可获优先审批；鼓励各地在乡镇国土空间总体规划和村庄规划编制中探索“留白”机制，以更好地发挥规划统筹引领作用，着力构建县域高质量发展新格局。
二是围绕“强县”目标要求，提出强化对57个县（市）的资源要素倾斜支持，建立用地用林“指标池”。一方面，57个县（市）挣取的指标在省规定的时间节点前全部由县（市）自己使用，在时间节点后，县（市）挣取的指标纳入所在地级以上市统一管理，促使地方加快用地报批，支持县域的制造业发展、基础设施建设与乡村振兴；同时明确自2024年起，57个县（市）利用本地土地资源和本级政府投资推进补充耕地获得的指标全部留在县域，市级不再参与分成。另一方面，优先保障57个县（市）林地定额，地级以上市定额不足的，可由县（市）直接按项目申请使用省备用定额，赋予县（市）更多的“造血”空间。
三是围绕“兴镇、富村”目标要求，一方面提出鼓励创新乡村土地利用方式，支持各地探索点状用地，用好设施农业用地政策，保障乡村民宿等新产业新业态用地，同时鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置农房，赋予农民更加充分的财产权益，助力乡村振兴；另一方面，鼓励农村集体经济组织按照《土地管理法》规定，通过集体建设用地使用权入股、联营等形式参与矿产资源开发，共享资源开发收益和发展成果。
◉ 全要素保障推进实施土地综合整治
一是针对试点县（市）推动全域土地综合整治积极性不高问题，借鉴兄弟省份经验，提出整治新增耕地与新增建设用地计划指标挂钩的激励机制，实行“垦五奖一”。二是围绕低效用地盘活问题，一方面在全省范围内积极推广兄弟省份和我省佛山市南海区的经验做法，支持各地在遵循自愿、公平、公开原则的前提下，探索实施“房券”“绿券”制度，大力推动全域土地综合整治，破解土地供需矛盾；另一方面，提出建立节约集约用地奖励机制，从2024年起，按57个县（市）创先、进位、消薄的不同类型，每年对单位国内生产总值建设用地使用面积和下降率加权值（各占50%）排名前三的县（市），分别实行新增建设用地计划指标奖励，推动县（市）节约集约用地，进一步提高用地效益。
◉ 强化政府对土地一级市场的调控管理
围绕强化土地一级市场管理要求，加强土地要素统筹保障和调控能力，更好发挥政府作用，实施土地储备新模式，储备土地的日常管护、前期开发等具体业务可由土地储备机构自行组织开展，也可由国有企业或相关单位配合实施。对土地储备新模式实施前开展的“三旧”改造项目，由各地级以上市根据当地实际明确新旧政策衔接规则。同时，在符合公共利益的前提下，支持在城镇开发边界内旧村庄改造中依法对集体土地进行征收。
◉ 全力促进现代化海洋牧场高质量发展
围绕推动现代化海洋牧场高质量发展，提出支持沿海县立足本地优势，创建以现代化海洋牧场为重点的省级海洋经济高质量发展示范区。支持各地在15米等深线以深至领海线的中远海海域集中选划养殖区，实行整体海域使用论证。推行海域使用立体分层设权，支持现代化海洋牧场与休闲旅游、海上风电、海上光伏等用海活动融合发展。
03 工作展望
《通知》自印发之日起1个月后施行，有效期5年。通知第一、二、三、五条中的倾斜支持政策适用范围为57个县（市），第四条倾斜支持政策适用范围为全域土地综合整治的试点县（市），第六条中的支持开展农民住房财产权（宅基地使用权）抵押贷款试点政策适用范围为深化宅基地改革试点地区，通知中的其他未明确有政策适用范围的政策在全省所有县（市、区）适用。下一步，省自然资源厅将密切跟踪政策执行情况，总结经验成效，提炼改革成果，定期开展风险评估，及时研究对策并做进一步的修改完善。
·《通知》全文 ·
各地级以上市人民政府，省发展改革委、科技厅、工业和信息化厅、司法厅、财政厅、生态环境厅、住房城乡建设厅、水利厅、农业农村厅、商务厅、文化和旅游厅、审计厅，省国资委，省市场监管局、地方金融监管局，省林业局：
为全面贯彻党的二十大精神，落实省委、省政府关于实施“百县千镇万村高质量发展工程”的决策部署，切实做好自然资源要素支撑保障，推进县域经济、新型城镇化和乡村振兴高质量发展，有力促进城乡区域协调发展，经省人民政府同意，现就有关工作通知如下：
一、加强国土空间规划保障。加快推进各级国土空间总体规划编制报批，鼓励有条件的乡镇按照详细规划深度编制镇级国土空间总体规划；鼓励在编制乡镇国土空间总体规划时，一并编制村庄规划，并同时报批。支持地级以上市人民政府在符合规定程序前提下，优先审批县（市）的乡镇国土空间总体规划。鼓励各地在乡镇国土空间总体规划和村庄规划编制中探索“留白”机制，预留一定比例建设用地机动指标，用以保障村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态建设需求；对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质，待建设项目规划审批时再明确规划用地性质、落实规划预留建设用地机动指标，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。使用规划预留建设用地机动指标的项目不得占用永久基本农田和生态保护红线。机动指标预留比例由省自然资源厅按照国家要求另行制定。
二、实施用地用林“指标池”制度。县（市）通过落实建设用地“增存挂钩”机制产生的新增建设用地计划指标，在省规定的时间节点前全部由县（市）使用，优先用于保障制造业项目、基础设施建设、乡村振兴等新增建设用地需求；在省规定的时间节点后，县（市）产生的新增建设用地计划指标纳入所在地级以上市统一管理；省规定的时间节点结合每年工作实际另文明确。优先保障县（市）林地定额，地级以上市定额不足的，可由县（市）直接按项目申请使用省备用定额。
三、加强耕地占补平衡保障力度。非农业建设占用耕地，必须严格落实先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田。支持各地统筹推进补充耕地，积极拓宽补充耕地途径，在确保本地区落实耕地占补平衡的基础上，可将节余的补充耕地指标按规定有偿转让。自2024年起，县（市）利用本地土地资源和本级政府投资开发形成的补充耕地指标全部留在本县（市）使用，地级市不再参与补充耕地指标的分成，本县（市）补充耕地指标不足的，鼓励在地市范围内统筹落实所需补充耕地指标。
四、积极支持全域土地综合整治试点。鼓励以乡镇为单元实施全域土地综合整治项目，项目整体通过验收后，省级按照新增耕地面积5：1奖励该县（市）新增建设用地计划指标，单个项目奖励指标不超过1000亩，所获奖励指标专项用于农村一二三产业融合发展项目、基础设施和公共服务设施建设。加大对全域土地综合整治项目资金支持力度，鼓励按照渠道不乱、用途不变的原则，统筹用好各类土地整治和农村建设资金支持实施全域土地综合整治项目，鼓励符合条件的全域土地综合整治项目申请专项债券支持。
五、大力盘活存量建设用地。落实最严格的节约集约用地制度，鼓励开发利用地下空间，用存量换增量、用地下换地上、用资金技术换空间。鼓励通过依法协商收回、协议置换等措施，推动城镇低效用地腾退出清，建设用地的用途变更、收回或者置换，应当按照有关法律法规规定进行。鼓励通过依法改善供应条件、规划调整等方式分类施策消化利用批而未供土地，依法依规采取无偿收回、协议收回、置换等方式分类处置闲置土地。从2024年起，按县（市）创先、进位、消薄的不同类型，每年对单位国内生产总值建设用地使用面积和下降率加权值（各占50%）排名前三的县（市），安排1800亩新增建设用地计划指标进行奖励。
六、鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置农房。鼓励各地针对现有宅基地及地上房屋用地手续不完善等历史遗留问题，因地制宜研究出台相关政策措施，加快推进农村房地一体宅基地确权登记工作。允许在符合建设、消防等安全要求的前提下，鼓励依法办理不动产登记的宅基地及地上房屋通过自营、出租、入股、合作等多种方式，发展农家乐、民宿、乡村旅游、农产品初加工、电子商务等农村产业。支持我省深化宅基地改革试点地区在试点期限范围内，探索开展农民住房财产权（宅基地使用权）抵押贷款业务，具体操作办法由试点地区结合实际制定。
七、鼓励创新乡村土地利用方式。支持各地根据农村产业融合发展要求，针对乡村产业的业态特点，探索点状用地，实现点状布局、点状开发。农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。鼓励农村集体经济组织以自营、入股、联营等方式依法使用农村集体建设用地建设乡村民宿。用足用好设施农业用地管理政策，鼓励发展现代化设施农业。
八、鼓励探索土地储备新模式。强化政府对土地一级市场的调控管理，除单独选址项目涉及的用地外，按国家规定将政府依法征收、收回、收购、优先购买，以及其他未明确使用权人的国有建设用地纳入储备土地统一管理。支持各地建立健全统一计划、统一储备、统一供应、多方参与的储备土地管理机制。列入名录制管理的土地储备机构负责储备土地的统一管理，储备土地的日常管护、前期开发等具体业务可由土地储备机构自行组织开展，也可由国有企业或相关单位配合实施。除租赁住房建设可使用专项债券举债，各地不得以任何方式举借土地储备债务，土地储备机构以及各类受委托开展日常管护、前期开发等工作的主体不得以储备土地名义违规融资或提供担保，不得新增地方政府隐性债务。对土地储备新模式实施前开展的“三旧”改造项目，各地市根据当地实际明确新旧政策衔接规则。在符合公共利益的前提下，支持在城镇开发边界内旧村庄改造中依法对集体土地进行征收。
九、探索实施“房券”“绿券”制度。支持各地探索实施“房券”制度，在遵循自愿、公平、公开原则的前提下，将被征收房屋等物业按货币补偿金额量化，形成具体凭证核发给被征收人，用以冲抵重新购置物业的费用，并可以给予一定的政策性奖励，切实保障被征收人合法权益。支持各地探索实施“绿券”制度，对现状建设用地因不适宜复垦为连片农用地，但通过复绿后符合城市绿地发展或具有一定生态价值，验收后按照一定比例兑换新增建设用地计划指标的奖励凭证。“房券”“绿券”具体操作办法由各地结合实际制定。
十、推进矿产资源高效开发利用。支持各地以发展规划为引领、国土空间规划为基础、矿产资源规划为支撑，统筹推进生态环境保护和资源安全合理有效开发利用，推进绿色矿业发展。鼓励农村集体经济组织按照《土地管理法》规定，通过集体建设用地使用权入股、联营等形式参与矿产资源开发，共享资源开发收益和发展成果。
十一、促进现代化海洋牧场高质量发展。在国土空间规划、海岸带综合保护与利用规划中优化海洋发展空间布局，为现代化海洋牧场建设预留充足空间，支持沿海县立足本地优势，创建以现代化海洋牧场为重点的省级海洋经济高质量发展示范区。支持各地在15米等深线以深至领海线的中远海海域集中选划养殖区，实行整体海域使用论证，推行海域使用权市场化出让，加快项目用海建设。推行海域使用立体分层设权，支持现代化海洋牧场与休闲旅游、海上风电、海上光伏等用海活动融合发展。
本通知自印发之日起1个月后施行，有效期5年。此前规定与本通知不一致的，按本通知执行。
附件：广东省县（市）名单（识别二维码查看附件）
广东省自然资源厅
2023年8月29日
